En irländsk lösning?2008-09-30

Irland kan godkänna vissa delar av Lissabonfördraget - och erbjudas undantag rörande andra. Det är en möjlig lösning av "det irländska problemet", enligt Sieps.

Vid toppmötet den 15-16 oktober ska EU:s stats- och regeringschefer åter försöka rädda Lissabonfördraget.

Den irländska grundlagen ger möjlighet för det irländska parlamentet att godkänna vissa delar av Lissabonfördraget utan att hålla en ny folkomröstning, förklarar Sieps Carl-Fredrik Bergström i ett intressant preliminärt tankepapper.

www.sieps.se

Läs delar av det här:

"För att möjliggöra ett medlemskap i EU (dåvarande EG) ansågs det i Irland, precis som i Sverige, nödvändigt att genomföra vissa ändringar i den irländska grundlagen, något som i sin tur krävde – och fortfarande kräver – folkomröstning. Efter en folkomröstning som stödde dessa ändringar infördes en särskild bestämmelse i den irländska grundlagen. Denna kom att utformas på ett sätt liknande den ”plattläggningsparagraf” som den svenska grundlagsutredningen föreslog 1993 (men som sedan övergavs). Det huvudsakliga syftet med denna irländska EU-paragraf är att återspegla de effekter medlemskap i EU får för offentlig makt som den annars beskrivs i grundlagen: framförallt genom att förklara att grundlagens övriga bestämmelser inte hindrar åtgärder beslutade inom EU-samarbetets ram från att ha rättsverkan. Med tanke på att detta i praktiken innebär en öppning eller ett hål i den irländska grundlagen har det ansetts viktigt att förtydliga vad EU-samarbetet egentligen omfattar. Detta har man gjort genom att införa en uppräkning av såväl ursprungliga EG- och EU-fördrag som senare fördrag innehållande ändringar. Tanken är att denna uppräkning ska utgöra en betryggande avgränsning och en garanti att utvidgningar av det som EU-samarbetet omfattar kräver nya tillägg till grundlagen, som i sin tur måste godkännas i folkomröstning.

Det är viktigt att uppmärksamma att den konstruktion som den irländska grundlagen bygger på tidigare prövats av den irländska högsta domstolen som då konstaterade att inte alla ändringar av EU:s fördrag kräver tillägg till grundlagen. Avgörande är istället om de ändringar som ska införas är sådana att de innebär en förändring av det redan pågående samarbetets ”grundläggande omfattning eller mål” (”essential scope or objectives”). Om de fördragsändringar som ska införas inte innebär en sådan förändring anses de falla inom ramen för det pågående EU-samarbetet och därmed de tillägg till grundlagen som redan klarats av. Den praktiska betydelsen är att sådana fördragsändringar kan beslutas av det irländska parlamentet själv med enkel majoritet och utan stöd i någon folkomröstning.

De exempel som den irländska högsta domstolen gett på vilka fördragsändringar som kan godkännas på det förenklade sättet är sådana som handlar om hur EU fungerar inom befintliga samarbetsområden: förändringar i institutionernas uppgiftsbeskrivning och organisation samt förändringar i beslutsprocessen, som övergång från enhällighet till kvalificerad majoritet eller ökning av Europaparlamentets inflytande. De exempel som den irländska högsta domstolen gett på vilka fördragsändringar som inte kan godkännas på det förenklade sättet utan kräver tillägg till grundlagen och därför folkomröstning är sådana som handlar om att utvidga de samarbetsområden inom vilka EU fungerar.

Mot bakgrund av det som sagts måste man konstatera att EU-fördragets regler om fördragsändring inte är så entydiga som de först ger intryck av. Det sätt på vilket ändringar som en regeringskonferens kommit överens om ska godkännas av samtliga medlemsstater ”i överensstämmelse med deras konstitutionella bestämmelser” skiljer sig, inte bara från en medlemsstat till en annan, utan också inom varje medlemsstat: det förfarande som ska följas beror på innehållet i de aktuella fördragsändringarna. Detta gäller inte bara för Irland utan för de flesta medlemsstater, även Sverige. Den svenska regeringsformen säger att de enda fördragsändringar som måste godkännas enligt det mer omfattande förfarande som beskrivs i vår EU-paragraf är de som förutsätter ny ”överlåtelse av beslutanderätt”.

Det är oklart av vilken anledning den irländska regeringen bestämde sig för att klumpa ihop de ändringar som Lissabonfördraget innehåller och göra dem föremål för tillägg till grundlagen och därmed folkomröstning. Antagligen handlade det om en önskan att av politiska skäl göra något trots att man av juridiska skäl inte var tvungen kombinerad med en total missbedömning av vad som sedan skulle hända. Om man insett ”risken” för ett NEJ hade man varit tvungen att förhandla hårdare med övriga regeringar – för att få fram ett Lissabonfördrag som bättre motsvarade det irländska folkets önskemål – och dessutom anstränga sig hårdare för att förklara varför slutresultatet var något att glädjas åt. Kanske hade man också valt att utnyttja de möjligheter som irländska grundlagen ger att godkänna vissa fördragsändringar med ett enkelt parlamentsbeslut utan folkomröstning?

Politiska krav på en snabb lösning
I den politiska och mediala debatten konstaterar allt fler att den troligaste lösningen på ”det irländska problemet” är att det irländska folket får en ny ”chans” att ta ställning till Lissabonfördraget någon gång under hösten 2009. Enbart tanken på att detta skulle kunna hända är något som många uppfattar som upprörande och den irländska regeringen har varit mån om att poängtera att man ännu inte tagit ställning till någon handlingsplan utan endast undersöker olika alternativ. Än så länge har man låtit ett oberoende opinionsinstitut utreda orsakerna till det irländska folkets NEJ och tillsatt en parlamentarisk kommitté som ska diskutera landets roll i framtidens EU. Mer konkreta besked väntas vid stats- och regeringschefernas toppmöten 15-16 oktober och 11-12 december 2008.

Men även om de finns många som tycker att en ny folkomröstning under hösten 2009 är otänkbar finns det också de som tycker att det inte är tillräckligt långtgående. Till de senare hör med största sannolikhet den franske presidenten och flertalet av hans kollegor från EU:s övriga medlemsstater. De har själva gjort vad som krävs – lyckats uppbåda tillräckligt stöd för Lissabonfördraget på hemmaplan – och i flera fall betalat ett politiskt pris för att undvika folkomröstning. Ju längre det dröjer innan Lissabonfördraget kan anses avklarat desto mer ökar risken för att deras ansträngningar varit bortslösade.

Längst bort på skalan ligger tidpunkten för den brittiska valrörelsen. För de som vill få igenom Lissabonfördraget bedöms risken vara stor att denna blir en framgång för EU-kritiska politiker och att detta lämnar irländarna ”on the wrong side of a twin-track Europe with only the UK as their friends”. Om ”det irländska problemet” inte blivit löst innan den brittiska valrörelsen drar i gång kan man räkna med att en inkommande konservativ regering slår en sista spik i Lissabonfördragets kista (river upp det brittiska parlamentets tidigare beslut genom en folkomröstning). Troligtvis kommer brittiska val att äga rum 3 juni 2010. Men det är inte omöjligt att det sker betydligt tidigare. Enligt vissa bedömare skulle valet kunna äga rum redan 4 juni 2009, i samband med Europaparlamentsval och lokala val i England och Nordirland. Frågan om placeringen och planeringen av den brittiska valrörelsen är nära kopplad till den pågående splitringen inom regeringspartiet och förtroendet för den nuvarande premiärministern Gordon Brown… och ”det irländska problemet” innebär en komplicerande faktor som måste beaktas.

Mest centralt på skalan ligger tidpunkten för Europaparlamentsval. Dessa inleds redan 4 juni 2009. Utan tvekan är detta det datum som den franske presidenten och flertalet av hans kollegor från övriga medlemsstater ser som mest avgörande och de skulle vilja säkerställa att dessa val äger rum enligt de regler som införs genom Lissabonfördraget. Några av skälen för detta är praktiska, framförallt att val enligt gamla (nuvarande) regler kommer att försvåra en övergång till nya i ett senare skede av mandatperioden. Men andra, antagligen mer tungt vägande skäl, är politiska. Framförallt tycks man oroa sig för att dessa Europaparlamentsval kommer att bli en framgång för EU-kritiska politiker vilket i sin tur kommer att göra det ännu svårare att lotsa Lissabonfördraget i hamn. Tidiga tecken på detta hittar man i ”hotet” från motorn i den irländska NEJ-kampanjen, Libertas, att etablera sig som ett pan-europeisk parti med sikte inställt på 2009 års Europaparlamentsval. Den osäkerhet som råder runt Lissabonfördragets framtid – om och när en övergång till nya regler kommer att äga rum – tycks redan smitta av sig på det dagliga arbetet i Bryssel och hämma EU:s förmåga att avsluta pågående ärenden.

Två alternativ som båda kräver svåra beslut
Med tanke på hur betydelsefull tidpunkten för Europaparlamentsval uppfattas har den irländska regeringen – och många andra – haft anledning att fundera över om det skulle vara möjligt att genomföra en begränsad förändring av EU:s regler som inte förutsätter deras godkännande av Lissabonfördraget. Tanken är i så fall att nya regler som är identiska eller likalydande med de regler i Lissabonfördraget som har störst betydelse för valen i juni 2009 (i första hand regler om mandatfördelning) skulle kunna införas på något annat sätt. Slutsatsen blir att detta i och för sig är tänkbart men inte på något sätt som utgör ett realistiskt alternativ. Detsamma gäller möjligheten att skjuta upp tidpunkten för Europaparlamentsval. Oavsett hur man bär sig åt – separata fördragsändringar, justeringar av fördragsbestämmelser i samband med anslutning av en ny medlemsstat eller så kallade tilläggsprotokoll – krävs nya regeringsförhandlingar och nytt godkännande av samtliga medlemsstater ” i överensstämmelse med deras konstitutionella bestämmelser.” I praktiken skulle detta innebära att det sköra förhandlingsresultat som Lissabonfördraget bygger på öppnas upp och att man riskerar det som hittills uppnåtts. Det som kvarstår för den irländska regeringen är ett enkelt val mellan två alternativ som båda kräver svåra beslut.

Det första alternativet är att konstatera att folket sagt sitt och att det inte kan ombes besvara samma fråga en gång till förrän tillräckligt lång tid förflutit. Detta innebär i så fall att Lissabonfördraget inte kan träda i kraft innan 2009 års Europaparlamentsval, att irländska politiker antagligen vinner vissa väljares förtroende men förlorar de flesta kollegors respekt och att den franske presidenten anses ha misslyckats. Antagligen innebär det också att EU får större problem att hantera många utmaningar. Bekymren börjar redan 1 januari 2009 när den franska regeringens uppgift som ordförande övergår till den tjeckiska. Över en natt byts en pro-EU president, Nicholas Sarkozy ut mot en som är anti-EU, Václav Klaus. Den tjeckiske presidenten har inte bara tydliggjort att han tycker att EU borde överges och ersättas med ett frihandelsområde, utan också förklarat sig motståndare till Lissabonfördraget och dessutom lovat stödja irländska Libertas som pan-europeisk parti med sikte inställt på 2009 års Europaparlamentsval. Den tjeckiska regeringens tid som ordförande avslutas tre veckor efter dessa val. Även om det sätt på vilket den tjeckiska regeringen och dess regeringschef, Mirek Topolánek, vill använda tiden inte överensstämmer med presidentens kvarstår det faktum att Tjeckien är ett av de få länder som ännu inte lyckats ta det politiska beslut som krävs för att ratificera Lissabonfördraget. För närvarande ligger frågan hos landets författningsdomstol och den politiska oenigheten tycks större än någonsin.

Det andra alternativet är att konstatera att vissa av de ändringar som omfattas av Lissabonfördraget ska godkännas av det irländska parlamentet utan någon ny folkomröstning. Om de ändringar som avses är tillräckligt många innebär detta att Lissabonfördraget kan träda i kraft innan 2009 års Europaparlamentsval, att irländska regeringen – och EU – antagligen förlorar vissa väljares förtroende men vinner de flesta kollegors respekt och att den franske presidenten anses ha lyckats. Dessutom innebär det att EU kan lämna sju svåra år av konstitutionell paralysering bakom sig. Även om EU blir något bättre rustat att hantera många utmaningar kommer det sätt på vilket Lissabonfördraget baxas igenom lämna spår. Ett tungt vägande skäl för denna snabbare lösning på ”det irländska problemet” är att de viktigaste frågorna kan vara avklarade innan den franska regeringens tid som ordförande är över. De två regeringar som sedan står på tur att axla uppgiften representerar de enda länder som ännu inte fattat de nödvändiga politiska besluten: Tjeckien och Sverige. Att vara beroende av dessa regeringar för att fortsätta hantera det irländska problemet är något som de flesta gärna slipper. Även om den svenska regeringen lyckas lotsa Lissabonfördraget genom Riksdagen är sannolikheten stor att den uppgift man tar över från tjeckerna kommer att vara mycket svårhanterbar.

Även om flera kvalificerade bedömare tycks vara övertygande om att den irländska regeringen i slutändan väljer att avvakta en ny folkomröstning hösten 2009 – eller senare – bör möjligheten att de väljer den snabbare lösningen inte underskattas. Det är inte otänkbart att besked lämnas, mest troligt vid toppmötet 11-12 december 2008, att vissa av de ändringar som omfattas av Lissabonfördraget kommer att läggas direkt inför det irländska parlamentet redan under våren 2009 och att en senare folkomröstning endast kommer att omfatta de ändringar som kvarstår (troligtvis i form av irländska undantag). Trots att den irländska regeringen hittills varit mån om att poängtera att man ännu inte tagit ställning till någon handlingsplan är detta ett alternativ som flera irländska politiker på olika sätt berört eller antytt. Det största problemet med denna snabbare lösning är att den kommer att utsätta den irländska regeringen och den majoritet i parlamentet som ställer sig bakom för massiv kritik. Men om det ändå blir den väg man väljer kommer ett antal ”förmildrande” omständigheter att lyftas fram som allihop förtjänar att tas på allvar.

För det första kommer behovet att strykas under av ett snabbt agerande. Här märks framförallt argument att Irland har en skyldighet att inte låta sitt eget ställningstagande drabba de övriga EU-länder där demokratiska beslut fattats om att gå vidare med Lissabonfördraget. Det är också tänkbart att man kommer att betona betydelsen av att Lissabonfördraget ger möjlighet att bevara den irländska EU-kommissionär som annars bantas bort 2009.

För det andra kommer frågan om vad som verkligen hände vid den irländska folkomröstningen ges fylligare svar. Ett oberoende opinionsinstitut har redan utrett saken och konstaterat att 42% av de som röstade NEJ anger bristande information eller förståelse som orsak. Detta är egentligen inte särskilt förvånande. Bortsett från att själva Lissabonfördragets 271 sidor är omöjliga att förstå för andra än juridiska experter var den text som det irländska folket hade att ta ställning till inte begränsad till en enkel eller tydlig fråga – JA eller NEJ till Lissabonfördraget – utan ett tresidigt tillägg till den irländska grundlagen med 1.452 ord (och detta var den läsvänliga versionen …den ursprungliga version som behandlades av irländska parlamentet omfattade 11 sidor på två språk och ytterligare 9 sidor med ett tillhörande memorandum). Utrymmet att omformulera frågan för att inte kunna anklagas för att göra om precis samma sak på ett nytt sätt är mot denna bakgrund obegränsat. Att bryta loss de ändringar i Lissabonfördraget som förefaller mest tekniska förefaller inte orimligt om man betonar betydelsen av att väljarna måste få tid på sig att besluta om de ändringar som ligger närmast deras egna frågor (och den irländska grundlagen): framförallt frågor om utvidgning av EU:s utrikes- och säkerhetspolitik, straffrättsliga och polisiära samarbete samt skydd för grundläggande fri- och rättigheter. Det är inte svårt att tänka sig att Irland på ett tidigt stadium – kanske vid toppmötet 11-12 december 2008 – erbjuds undantag från just dessa ändringar och att det därmed inte föreligger några hinder för att Lissabonfördraget som helhet träder ikraft innan en senare folkomröstning och innan 2009 års Europaparlamentsval.

För det tredje kommer medias pågående granskning av Libertas och dess frontman Declan Ganley sannolikt innebära att många av de osäkra väljare som följde hans råd börjar undra om de blev vilseledda. Innan Declan Ganley klev in i den irländska valrörelsen ”…the ’No’ coalition in Ireland drew disproportionately on ageing hippies, Republican hardliners and anti-abortionists. The default setting for most other voters was pro-Brussels. His think-tank, Libertas, changed all that, posting a democratic critique of European integration that appealed to the middle ground. When Declan joined the ‘no’ campaign, it was at 18 per cent in the polls; on the day, it secured 54 per cent.” Den dagliga rapporteringen i både irländsk och internationell media fokuseras för närvarande på frågor om Libertas finansiering: vilka krafter som står bakom och om beloppet varit större än tillåtet. Misstanken är att Declan Ganley själv har haft ett ekonomiskt intresse av att stoppa Lissabonfördraget – på grund av sina affärer med amerikanska försvaret – och till och med att CIA är involverat: sedan den irländska folket röstade NEJ har Ganley skrivit under kontrakt med Pentagon till ett värde av 200.000.000 dollar… eller mer. Hur befängt detta än kan låta bekräftas allvaret av att Europaparlamentet nyss beslutat fråga den amerikanska kongressen om ”US fundraising for anti-Lisbon Treaty lobby group Libertas” och dessutom förklarat att irländska myndigheter bör fundera över om resultatet av den irländska folkomröstningen kanske kommer att behöva ogiltigförklaras. Detta skulle i så fall innebära ytterligare ett alternativ till lösning på det irländska problemet (att allting görs om från början). Samtidigt som irländska regeringen fortfarande aktar sig för att kommentera Declan Ganleys affärer och därmed löpa risken att anklagas för smutskastning jobbar media för deras sak. Den smak som dröjer sig kvar hos vanligt folk illustreras av en av många insändare: “Mr Ganley’s companies receive $200 million in sweetheart deals and contracts from the US government. The man on the street might claim not to have understood the Lisbon Treaty, but it wouldn’t take Colombo, or a degree in economics, to join the dots between these three facts.”

Vad krävs i så fall för att lyckas enas om ett beslut i irländska parlamentet att godkänna vissa av de ändringar som omfattas av Lissabonfördraget utan tillägg till grundlagen och oberoende av en ny folkomröstning? Endast en enkel majoritet som den irländska regeringen bör kunna samla ihop inom sin koalition. Totalt förfogar det irländska parlamentet (the Dáil) över 166 platser. En av dessa är för närvarande vakant på grund av dödsfall. Det ledande regeringspartiet, Fianna Fáil, har 78 platser. Av resterande 87 platser tillfaller 8 andra koalitionspartier (Greens och Progressive Democrats). Utöver detta finns 3 oberoende platser som stödjer regeringen. Detta lämnar 76 platser. För att uppnå majoritet krävs 83. Om ett försök görs att fatta beslut om Lissabonfördraget i det irländska parlamentet förväntas detta sätta stort tryck på Greens (6 platser) och en av de oberoende som skulle kunna minska stödet för ett sådant beslut till 82 platser. Men det bedöms mest vara ett teoretiskt bekymmer då regeringskoalitionen förväntas hålla ihop.

Risk för att det ”irländska problemet” ersätts av ”det svenska problemet”
Frågan om Lissabonfördragets framtid och det sätt på vilket ”det irländska problemet” hanteras är av stor betydelse för Sverige. Sverige är det enda av två återstående länder där ett avgörande politiskt beslut ännu inte fattats och den svenska regeringen tar över rollen som ordförande för EU-ländernas regeringar 1 juli 2009. Under de månader som sedan följer ska ett nytt Europaparlamentet tillträda och en ny EU-kommission tillsättas. Dessutom förväntas en ny irländsk folkomröstning. Den svenska regeringen ska inte bara bemästra pågående och förestående förhandlingar inom EU:s råd utan också leda två toppmöten mellan EU:s stats- och regeringschefer. Många av de frågor som måste lösas är beroende av vad som händer med Lissabonfördraget… och andra frågor trycker obevekligt på utan hänsyn till vad som händer. Detta gäller inte minst frågor om EU:s förmåga att agera i förhållande till världen runt omkring.

Utgångsläget vad gäller det svenska beslutet om ratificering av Lissabonfördraget är att det fattas av Riksdagen 12 november 2008. Men det finns de som kräver att beslutet skjuts upp. Av störst betydelse i detta sammanhang är en grupp socialdemokratiska riksdagsmän som vill använda det momentum som skapats genom ”det irländska problemet” för att åstadkomma nya förhandlingsresultat. Dessa är tänkta att motverka det hot de anser att EU:s domstol riktat mot den svenska arbetsmarkandmodellen. Även om Lissabonfördraget i sig själv inte innehåller något som gör ett sådant ”hot” värre – utan snarare skapar bättre förutsättningar för att motverka det – tycks de göra bedömningen att det irländska folket gett Sverige och i synnerhet den socialdemokratiska oppositionen ett gyllene tillfälle att utnyttja frågan om Lissabonfördragets framtid för att få igenom sina krav.

Avgörande för deras strategi är det faktum att det beslut som ska tas av Riksdagen förutsätter ett betydligt bredare stöd än det som den svenska regeringskoalitionens partigrupper i riksdagen själva kan uppbåda. Enligt den svenska grundlagens EU-paragraf krävs ¾ majoritet.
Förutsatt att samtliga regeringspartier röstar JA men vänster- och miljöparti röstar NEJ så måste minst 84 socialdemokrater (av totalt 130) ge sitt stöd för att Lissabonfördraget ska gå igenom. Detta betyder med andra ord att 47 socialdemokrater eller fler kan sänka det. För närvarande tycks frågan handla om exakt när Riksdagen ska hålla omröstning. Samtidigt som regeringen försöker hålla fast vid sin tidsplan öppnar den socialdemokratiska riksdagsgruppen upp för att åtminstone diskutera om inte beslut bör skjutas upp till årsskiftet. Mot bakgrund av den utveckling som tidigare beskrivits – framförallt den politiska oro som redan förväntas inom EU efter årsskiftet (tjeckiska regeringens som ordförande under Europaparlamentsval) – och möjligheten att ”det irländska problemet” får en snabbare lösning är väntat förefaller det inte särskilt genomtänkt att skjuta upp ett svenskt godkännande. Särskilt inte till en tidpunkt efter det toppmöte 11-12 december där avgörande beslut med stor sannolikhet måste tas. Den situation ett Luciasömnigt Sverige i så fall vaknar upp till kan mycket väl vara sådan att ”det irländska problemet” raskt ersatts av ”det svenska problemet”."